目前我国正处在社会主义市场经济体制加快改革、经济快速发展时期，空气污染作为制约我国经济发展的一个重要因素，已经越来越受到人们的关注，空气污染的来源很大比重都来自汽车尾气排放。解决好汽车尾气排放污染问题，促进资源、环境与经济的协调发展，不仅有助于环境保护，而且对国家经济的发展都起着巨大的作用。本文分析了汽车尾气排放的污染现状和危害，指出汽车尾气的外部性排放呼唤政府规制，并从立法、提高汽车进入壁垒、提高政府规制能力、建立独立的规制机构四个方面阐述了完善汽车尾气排放规制的路径选择。
1．汽车尾气排放污染现状
汽车，作为现代文明社会的一种标志，是当今社会不可分割的组成部分；它是一种方便、实用等的交通工具；为人们的生产；生活提供了方便，在社会经济发展中占有重要的地位。但是，它却有严重的负外部性，汽车排出的尾气给大气于人类带来严重的危害。40年代美国洛杉矶化学烟雾事件和频繁的酸雨都是由于汽车尾气排放的大量排放造成的。汽车尾气排放的负外部性引起了人们的高度重视。
汽车尾气排放是大气污染的主要污染源。经济的迅猛发展和城市规模的不断扩大使得我国至汽车保有量自20世纪80年代以来平均每年以13%左右的增长率上升,因此汽车尾气排放造成的环境污染也日趋加剧。截止到1997年我国汽车保有量已达1200万辆,汽车尾气排放的CO年排放量已接近1000万t,HC和NOx年排放量已达100万t以上。根据目前32个重点城市空气质量周报显示,NOx已成为北京、广州、上海、武汉、杭州、合肥、大连、深圳、珠海等9个城市的主要污染物。北京、广州NOx空气污染指数达四级。1995年北京市机动车在市区造成的污染分担率CO为90%,NOx为74%。上海市中心区内机动车CO,HC和NO排污负荷分别约占该区域内机动车和固定源排放总量的76%,93%和44%。据预测我国从2000年到2010年汽车的保有量、耗油量、汽车尾气排放的排放量将猛增。
年代
汽车保有量
（万辆）
耗油量
（万吨）
NOx排放量
(万吨)
HC排放量
（万吨）
CO排放量
（万吨）
2000年
1800－2100
7550
119
650
1412
2010年
4400－5000
13000
228
930
2470
1998年国际卫生组织公布的一项报告显示.全球大气污染严重的城市依次为:太原、米兰、北京、乌鲁木齐、墨西哥城、兰州、重庆、济南、石家庄、德
黑兰。从这项报告中细心的读者不难发现.被列上“黑名单”的几乎都是发展中国家的城市.其中.我国占了7个.北京名列第三。据世界银行《1999年世界发展报告》中数据“仅中国四个城市:重庆、北京、上海、沈阳每年就有1万人因接触悬浮颗粒而过早死亡。空气污染对人呼吸系统的疾病造成了高达数亿工作日的丧失，与此相关的经济损失近数十亿美元”。据我国部分城市统计，市区居民呼吸道疾病比郊区高2.4倍，肺癌发病比郊区高7.3倍。
近几年来，我国主要大城市机动车数量大幅度增长，但由于我国机动车污染控制水平低，只相当于国外70年代中期水平，汽车尾气排放已成为空气污染的重要来源，特别是北京、广州等大城市，空气中氮氧化物的空气污染指数已达四级，成为空气环境中首要污染物。有关研究结果表明，北京、上海等大城市机动车排放的污染物已占空气污染负荷的60％以上，其中，排放的一氧化碳对空气污染的分担率达到80％，氮氧化物达到40％，这表明我国特大城市的空气污染正由第一代煤烟型污染向第二代汽车型污染转变。
城市空气中的铅97％来自汽车尾气排放，自80年代以来，汽油消耗量年均增长率达 ,70％以上，加入汽油的四乙基铅量年均2900吨。含铅汽油经燃烧
后，85％左右的铅排放到空气中造成污染。从1986－1995 年的十年间，我国累计约 1500吨铅排入到空气、水体等自然环境中，并且主要集中在大城市。
1995年上海市中心城区机动车排放的一氧化碳（CO）、氮氧化物（NOx）;:和碳氢化合物（HC）的污染负荷分别占排放总量的76％、94％和43％；深圳市
汽车尾气排放污染负荷比达60.2%，汽车尾气排放对氮氧化物 （NOx） 的分担
率高达78.1%已成为影响城市空气环境质量的主要矛盾。1998 年全国城市空气环境质量周报统计结果表明，广州、上海、北京等一些特大城市空气中的首要污染物为氮氧化物（NOx），全国已有34个城市氮氧化物（NOx）年均值超过国家二级标准，而机动车尾气排放则是氮氧化物（NOx）的主要来源之一。
从某种意义上讲，机动车保有量增长过快是造成机动车尾气污染的根本原因，预计到2010年将达到4500～5000万
年度
汽车保有量（万辆）
1985
300
1990
500
1997
1300
2000
2000
我国定期发布空气质量周报的30个城市的资料显示,有相当一部分城市的空气呈现中度、重度污染。环保部门监测表明:大气中HC的96%,CO的86%,NOX的56%来自机动车排放,北京、上海、广州等10余个城市已经出现最为严重的光化学烟雾的先兆。上海1993－1994年监测结果表明:主要交通路口和路段大气中的CO平均浓度超标率达27%,最大超标倍数为211倍, NOx平均浓度超标率为85%,最高日均浓度超标倍数达9倍;广州1994年大气环境监测结果表明: NOx、CO及总悬浮颗粒物(TSP)污染严重,其中以NOX污染最为严重,在繁忙区域, NOx日均值超标率达80.14%;其他城市主要交通道路上大气污染物超标现象亦很严重,有资料表明,这些区域的汽车尾气排放污染都很严重。
2 汽车尾气排放污染的危害
当今世界，城市空气质量差威胁着约一半城市人口的身体健康。以至于每年有几十万人过早死亡，数以万计的人患有急性或慢性疾病。主要污染物包括微粒物、氮氧化物、地面臭氧、挥性有机化合物、二氧化碳、二氧化硫等。这些污染物有多种来源，但是很大比重来自汽车尾气排放排放。1990年全球汽车总排量为43亿吨。
汽车排放污染物主要是一氧化碳（CO），碳氢化合物（HC），氮氧化合物（NOx），颗粒物（PM）以及光化学烟雾产物（O3）等。在大气污染中占的比重触目惊心。
汽车排放污染占大气中污染物的比重
汽车排放的主要污染物
占大气污染物的比重
一氧化碳（CO）
80％－90％
氮氧化合物（NOX）
70％－80％
臭氧（O3）
40％－50％
汽车排放的尾气不仅污染环境，而且对人体健康带来严重的危害。
2．1 一氧化碳（CO）的危害
一氧化碳是汽车有害排放物中浓度最高的一种成分。城市大气中的一氧化碳大部分来自汽车排气,它是汽油燃烧不充分的产物。车速越慢,交通堵塞越严重,废气排放量越多。一氧化碳是无色、无刺激的有毒气体。经人呼吸进入肺部,被血液吸收后,能与体内血红蛋白结合成一氧化碳-血红蛋白。一氧化碳与血红蛋白的亲和力比氧与血红蛋白的亲和力要大250倍。一氧化碳-血红蛋白一经形成,离解很慢,容易造成低氧血症,导致组织缺氧。当大气中的一氧化碳浓度达到(70-80)×10-6以上,人在接触几小时后体内的一氧化碳-血红蛋白含量达20%左右,就会引起中毒;当人体内的一氧化碳-血红蛋白含量达60%时,即可因窒息而死亡。
2．2 碳氢化合物（HC）的危害
汽车发动机排气中所含的碳氢化合物有百余种之多,但其浓度总量比一氧化碳要少。碳氢化合物中的大部分对人体健康的直接影响并不明显,但从汽车排气成分的检测中得知,在排出的碳氢化合物中含有少部分醛类和多环芳烃。其中甲醛与丙烯醛不但有难闻的臭味还对鼻、眼和呼吸道黏膜有刺激作用,会引起结膜炎、鼻炎、支气管炎等症状。同时还被认为是一种强致癌物质,危害性不可小视。
2．3 氮氧化物（NOx）的危害
汽车排出的一氧化氮和二氧化氮,总称氮氧化物。大气中的氮氧化物和碳氢化合物在未发生光化学反应以前单独存在时也能产生一些直接危害。一氧化氮毒性不大但高浓度的一氧化氮能引起神经中枢的障碍,且它很易氧化成剧毒的二氧化氮。二氧化氮被吸入肺部后,能与肺部的水分结合生成可溶性硝酸,严重时会引起肺气肿如大气中的二氧化氮达5×1000000,就会对哮喘病患者有影响；若在(100-150)×1000000的高浓度下连续呼吸30-60分钟,就会使人陷入危险状态。
2．4 微粒（PM）的危害
汽车排气中的微粒,主要有作为抗爆剂加入到汽油中的四乙基铅经燃烧后生成的铅化物微粒,以及燃料不完全燃烧生成的碳烟粒等。铅化物扩散到大气中对人体健康十分有害,当人们吸入这种有害物并积累到一定程度时,铅将阻碍血液中的红血球的生长与成熟,使心、肺等发生病变,侵入大脑时则引起头痛,出现精神病症状。当血液中含铅量超过8微克100毫升时,随着血液中红血球状态的变化会出现四肢肌肉麻痹,严重腹痛,脸色苍白以致死亡等典型的铅中毒症状。碳烟粒的危害不仅在其本身对人的呼吸系统有害而且因为碳烟粒的孔隙中往往吸附着二氧化硫及有致癌作用的多环芳烃等。微粒对人体健康的影响,除了与浓度有关外,粒子的直径也起着决定作用。5微米以下的粒子可以进入呼吸道,3微米以下的粒子可沉积在肺细胞内,引发肺病变。
2． 5 光化学烟雾的危害
汽车排出的HC和NOx在阳光作用下经过波长为4000×1000000以外的紫外线区进行一系列的光化学反应从而形成具有刺激性的浅蓝色的光化学烟雾。它包括臭氧(O3)、过氧酰基硝酸酯（PAN）和醛类等多种复杂化合物。震惊世界的“洛杉矶光化学烟雾事件”就是一个典型的例子。2000年3月28日，南宁市发生了光化学烟雾事件，此化学烟雾从早上一直持续到8 时左右才慢慢消失。人们普遍感到眼睛刺痛、喉咙发痒、气味难闻。
3 汽车尾气排放的外部性呼唤政府规制
汽车尾气排放的危害性表现出的明显特征就是外部性。所谓外部行就是：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可不长的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”外部性是经济学里的一个概念，用外部性表述汽车尾气排放的危害性更符合多数学者的习惯。长久以来在经济发展和汽车使用的普遍化过程中，已经暴露出不少汽车尾气排放引起的外部性问题：环境恶化、空气污染、酸雨、人们身体健康受到影响等。而且，随着汽车保有量的提高，汽车尾气排放的负外部性越来越严重，如果政府不对汽车尾气排放进行规制，那么汽车尾气的排放就会继续恶化，严重影响环境质量和人们的身体健康，甚至影响到人类的可持续发展。解决好汽车尾气排放污染问题，促进资源、环境与经济的协调发展，不仅有助于环境保护，而且对国家经济的发展都起着巨大的作用。如何控制汽车尾气排放，这不仅是经济界普遍关注的课题，也是各国政府普遍关注的热点。
汽车尾气排放本质上就是外部性问题，外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生的一种外部影响，而这种影响又不能通过市场价格进行买卖。汽车尾气排放对人体和环境都带来了危害，它的本质表现就是负外部性问题，负外部性是经济人的行为对外界具有一定的侵犯性或损伤，引起他人效用降低或成本增加。空气是一种公共资源，汽车在行驶过程中，给人们带来了方便，发生了MPC,同时汽车向空气中排放尾气，严重地污染了空气，影响了大气环境和人们的身体健康，带来了MEC，但汽车厂商和车主却没有为此行为付出成本。这时，MSC>MPC，汽车尾气排放就产生了负外部性。排污者所造成的社会成本往往高于私人成本，导致很大的外部成本。解决外部性问题总的原则是通过外部性内在化，通过市场来调节，但是要减少汽车尾气排放的负外部性，单靠市场的调节并不能有效地完成，汽车尾气的外部性问题使市场失灵，市场机制不可能促使私人自愿承担由其造成的外部成本，最终只能由社会来承担这种成本。它在市场无法调节的情况下，需要政府来进行规制。
要减少汽车尾气排放的负外部性，单靠市场的调节并不能有效地完成，必须要辅之以政府政策的强制干预。世界各国特别是发达国家的经验证明，在控制汽车排放、保护大气环境的过程中，政府扮演着十分重要的角色，汽车尾气排放的外部行必须要政府规制。
所谓政府规制是指政府依据一定的法律、法规和规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。政府规制并不是任何时候都适用，过多的规制只会打破市场原有的节奏。但在汽车尾气排放这一问题上，通过政府规制来限制汽车尾气的排放是一种必须。假如政府没有规制这一行为，汽车开发商和车主为了追求自己利益的最大化，将会肆意的污染空气。只有在政府加强规制的情况下，企业将会采取措施，汽车尾气排放才会得到控制。
4．完善我国汽车尾气排放规制的路径选择
4． 1 完善法律体系是政府规制汽车尾气的关键
相关法律的制定成为政府实行规制的首要前提条件。我国应尽快出台完善的《新汽车排放法规》。因为汽车排放法规在控制汽车排放物质总量上起到决定性作用，实践证明了排放法规是推动排放控制技术发展的动力。我国出台的《新汽车排放法规》应包括以下几方面的内容：
(1)新车排放控制。控制机动车污染,首要的是从源头控制,因此必须制定并执行更严格的排放标准,从而推动汽车生产企业提高产品排放质量,如采用无铅汽油+闭环电喷+三元催化转化器的技术路线等.国家环境保护总局计划轻型汽车于2000年前后达到欧洲一排放标准,2004年前后达到欧洲二排放标准,重型车与摩托车2001年前后达到“欧一”水平,2005年前后达到“欧二”水平,2010年前后重点地区和重点企业争取与国际接轨.总之,提高新车稳定达标水平,才能从根本上减少机动车污染排放.该法对引起或助长对公众健康和福利构成危害的空气污染的任何类型的新汽车或汽车发动机规定排放标准。该法禁止地方政府制定并实施汽车排放标准，但允许国家环保局对地方政府放弃适用这一条款。地方政府如想得到这一豁免，必须制定同国家标准同样严格或更为严格的排放标准。汽车排放标准按重型汽车和轻型汽车有所不同。《新汽车排放法》要求国家环保局对汽车生产厂家的任何新车或新车发动机进行检测。经检则合格，环保局对生产厂家颁发合格证书，证书有效期不超过一年。
（2）现用车排放控制。新法对现用车实行严格控制。对现用车的控制主要通过车辆检查和保养计划实现.新法规定车辆检查和保养制度在该市登记的汽车必须每年接受一次排气检查.检查不合格者不能继续使用.除非经修理达到排气标准。对现用车废气排放.主要通过生产厂家质量担保制度实现。
（3）燃料管理。燃料管理是控制机动车废气污染的一个重要环节。燃料管理包括对燃料和燃料添加剂的管理。《新汽车排放法》对燃料的管理通过燃料和燃料添加剂的登记和相应的保障措施实现。该法授权环保局禁止任何燃料或燃料添加剂的制造商或加工商出售、邀约出售或引入市场任何按规定应登记但未登记的燃料或燃料添加剂。环保局长有权要求任何燃料制造商向他报告燃料的商业名称和燃料所含添加剂的制造商、燃料所含添加剂的浓度、添加剂的用途和成分。关于非使用于道路的机动车和燃料管理，禁止使用无铅汽油的汽车使用含铅汽油，柴油含硫量，汽油添加剂铅的替代品，汽油添加剂铅的淘汰等。停止生产、进口、销售含铅汽油。汽车生产企业停止生产使用含铅汽油车;汽车制造企业生产的所有汽油车都要适合使用无铅汽油。大力推广使用无铅汽油及新的燃气，以减少污染。推广使用无铅汽油可以认为是治理机动车排污方面的重要里程碑。
（4）扶植低排放汽车的发展。低排放车是指在购买时任何主要空气污染物的排放量大大低于新车排放标准.所有其他空气污染物达到新车排放标准的机动车。新法授权中央设立一个低排放车验证委员会负责低排放车的验证工作。新法要求政府必须购买或租用验证合格的低排放车.以其取代其他类型的普通车。新法授权国家总务长以超过价格最低的被替代车的150%以上的价格购买或租用低排放车。此外.新法还规定政府采购机关优先采购低排放车。
（5）城市公共汽车尾气排放控制。《新汽车排气法》对城市公共汽车的废气排放应规定比其他汽车更为严格的排放标准。2006后年型的公共汽车除遵守同类型重型汽车排放标准以外，还必须遵守补充规定，如颗粒物排放量不能超
过同年型重型柴油车颗粒物排放量的50% , 如发现上述标准未达到.环保局必须要求3亿人口以上的城市使用低污染燃料。
（6）清洁燃料汽车管理。新法制定关于清洁燃料汽车的管理条例并规定清洁燃料汽车的排放标准.这种排放标准的项日有非甲烷有机气体、一氧化碳、氮氧化物、颗粒物和甲醛。为推广清洁燃料汽车的应用.修正案还规定车队所有者和联邦政府车队必须分期使其车队中的清洁燃料汽车达到规定的比例。新法规定国家鼓励生产和消费使用清洁能源汽车。
（7）法的执行。《新汽车排放法》禁止下列违法行为:无合法有效的许可证而商业性制造、出售、运送或进口汽车;违反现场检查和检测条款;拆除、破坏排放控制设备;出售或安装干扰、破坏、妨碍或逃避排放控制的设备。对违法者进行法律的制裁。法律制裁的形式是行政罚款，行政罚款可以得到司法强制执行。对拖延缴纳罚款者将处以进一步罚款。
此外应采取“谁污染谁治理”的原则，机动车作为流动的污染源，也应对排放所造成的环境影响负有责任。通过建立机动车排污收费制度，对超标车辆的车主处以罚款，并限期维修与保养。对那引进经过多次维修和经过安装尾气净化装置仍不能达标排放的车辆予以强制淘汰，使尾气排放的环境影响得到控制并逐步减少。
4． 2 提高汽车进入壁垒是政府规制汽车的前提
提高汽车的进入壁垒是控制汽车总量的前提条件。国家不能无条件的让汽车进入，在汽车进入以前，必须拿到国家汽车配额证和进入许可证。国家汽车配额证主要是针对消费者。由国家环保局制定计划，授权各环保系统根据计划颁发汽车配额证，限制汽车无限量的增长。进入许可证主要是针对生产者。进入许可证由国家环保局制定标准与条件许可证的基本条款有:①排放限制和标准:②达标计划: ③监测和报告:现场检查:④有效期(一般不超过1年) ;⑤许可证的类型(一般或特殊):⑥为遵守许可证所必要的其他条款。
4． 3 提升政府规制能力是政府规制汽车尾气的精髓
政府规制能力是政府规制机构为矫治市场失灵，通过制定与执行高品质规制政策而形成维持市场经济秩序，促进资源有效配置的能力。政府规制能力关系到市场竞争活力、企业生产效率和分配效率、消费者的权益保护和经济交易秩序。因此，在国家宏观调控能力增强的背景卜，矫正政府规制失灵，提升政府规制能力刻不容缓 。
要提高政府规制能力，首先要提过规制人员的素质，有专业化的汽车尾气规制人员，有科学合理的人员分配与管理机制。在这个行业有效规制汽车尾气排放,除了要求规制者具备起码的道德素质以外,还应当具备高水平的业务素质。规制者不是“门外汉”,应当是某个特定行业的专家,否则在信息劣势的情况下,就无法进行有效治理。
其次要提高规制技术，：（1）借助科研力量的参与，建立健全在用车的检测与维修(Inspection and Maintenance简称I/M)制度，把重点放在完全性能和动力性能上，以及机动车的污染控制措施上。（2）加强尾气净化措施的研究。
4． 4 高效、透明、独立的规制机构是政府规制汽车尾气的精髓
执行是政府规制的关键，无力执行的裁决或判决只不过是一纸空文，而且还会损害政府的形象与信誉。一个高效的、权威的规制机构是规制法执行有力的一个重要保证执法机构。执法机构依法具有独立执法的权力,除了能够集中责任,针对具体问题处理以外,更重要的是可以在相当程度上避免其他行政部门和利益集团的随意干扰。所以，有效地规制汽车尾气排放的关键就是要转变政府职能，打破以往的多头管理的现象，将政策和规制的功能与经营(政府在提供公共产品上应该还会继续发挥重要作用)分离开来，建立独立的规制机构，授权其依法进行干预。这就要求我们在今后规制过程中,必须要通过立法来确立执法部门的独立性,确立执法内容的合法性,加强执法力度。由于政府规制机构的规制活动效率在很大程度上取决于它所掌握的规制信息的数量和质量，所以对规制机构的设计要保证信息传到规制者手中，并且政策制定者既不能存有偏见，也不能受到外部不均衡压力的影响。